Desastres naturales: qué pueden hacer los países para desarrollar resiliencia

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Tras el devastador terremoto que azotó Haití en 2010, causando más de 220.000 muertos y dejando a más de 1 millón de personas sin hogar, gobiernos y organizaciones multilaterales se reunieron en Nueva York y prometieron aportar la cifra sin precedentes de US$10.000 millones en ayuda de emergencia y reconstrucción a largo plazo. “Nuestra meta no es reconstruir. Es volver a construir mejor”, dijo el entonces Secretario General de la ONU Ban Ki-moon. Sin embargo, para fines de 2012 sólo se había desembolsado 62% de la ayuda prometida. Las calles aún estaban llenas de escombros del terremoto, y miles de personas seguían sobreviviendo en enormes campamentos. Hoy, muchos aún viven en esas condiciones, y menos de 5% de la ayuda distribuida, según estimaciones, se ha gastado en medidas de preparación como sistemas de alerta temprana e infraestructura adaptada que podría disminuir el shock causado por desastres futuros.

Luego del Huracán Matthew, vale la pena recordar las lecciones de lo sucedido en Haití. La capacidad de atención de la comunidad internacional es corta. La ayuda luego de un desastre natural suele ser insuficiente, y rara vez está orientada a que el país adquiera mayor capacidad de recuperación a largo plazo. Para que los países puedan soportar un desastre natural y recuperarse, deben desarrollar la capacidad de hacerlo mayormente por sí mismos. Lo mejor que puede hacer la comunidad internacional es ayudarlos a lograrlo.

El Huracán Matthew volvió a mostrar lo difícil que será conseguirlo. Vientos de más de 230 kilómetros por hora golpearon la costa sur de Haití y dejaron un saldo de 900 muertos, además de derribar más de 90% de los hogares en la zona y arrasar con cultivos y ganado. Decenas de miles de personas fueron trasladados a refugios o, aún peor, siguieron viviendo a la intemperie durante meses. Se estima que los daños totales ascienden a cerca de US$2.000 millones. Sin embargo, hasta fines de octubre, se había desembolsado menos de 20% del pedido de la ONU de otorgar US$120 millones en asistencia de emergencia. Pareciera que Haití está padeciendo la fatiga de los donantes.

¿Es una cuestión política? Creo que no. Una investigación que realicé junto a dos colegas en el BID exploró la crítica que se le hace a la ayuda internacional de tener un sesgo político y no le encontró mayor sustento. Los países más pobres no son dejados de lado, en comparación con otros más ricos o con mayor relevancia política y estratégica. De hecho, suelen recibir más ayuda. Pero la asistencia es limitada. En un análisis de 98 casos de catástrofes naturales entre enero de 1970 y junio de 2008, observamos un aumento medio de 18% en Ayuda Oficial al Desarrollo (ODA, por sus siglas en inglés) a países afectados en comparación con los dos años previos. Eso representó sólo 0,25% del PIB de esos países y 3% de los daños económicos estimados. Además, parte de esa ayuda ya había sido otorgada; simplemente fue reasignada a asistencia humanitaria desde otros sectores a los que se había asignado previamente.

Incrementar esos niveles de asistencia es clave, pero los desafíos son abrumadores. Haití es el país más pobre del Hemisferio Occidental, y unos 6,3 millones de personas, o 67% de la población, viven con el equivalente de US$2 diarios. Tiene los mayores niveles de desigualdad de América Latina y el Caribe, y posee problemas históricos de estabilidad política y gobernanza que han hecho imposible el progreso aún en las mejores épocas. También se ve desfavorecido por cuestiones geográficas, climáticas y medioambientales. Se ubica sobre una importante falla que es fuente de numerosos terremotos, y está en medio del cinturón de huracanes del Caribe, un sistema de feroces lluvias y fuertes oleajes durante tormentas. Su tasa de deforestación extraordinariamente alta —producto de la necesidad de carbón por parte de los pobres— lo ha despojado de la mayor parte de sus bosques. En consecuencia, las lluvias descienden a través de montañas sin vegetación, se transforman en desprendimientos de tierras, y tras su paso sólo quedan suelos infértiles.

Haití también es pequeño, una desventaja para los países que tienen problemas con la ayuda post-desastre. Por ejemplo, a Sri Lanka le resulta más difícil enfrentar las consecuencias de un ciclón que a la India, ya que no puede movilizar recursos con rapidez desde zonas lejanas que no se vieron afectadas, o trasladar a otras zonas a personas desplazadas como lo puede hacer un país de mayores dimensiones. Los países en desarrollo de menor tamaño también suelen tener economías menos diversificadas. En general no tienen sectores que puedan hacer frente a la situación o incluso expandirse para compensar la menor actividad de los sectores que se han visto afectados o devastados. Eso sucede especialmente en países que dependen de la agricultura, como Haití, y tienen pocas opciones cuando el café, el cacao y otras plantaciones se ven afectadas. Todos estos factores pueden parecer abrumadores para potenciales donantes. Hacen que desarrollar mecanismos de preparación para los desastres en Haití sea una de las tareas más difíciles del mundo.

Sin embargo, vale la pena analizar qué forma puede tomar esa capacidad de recuperación para una economía emergente que está comprometida a desarrollarla. En febrero de 2010, Chile sufrió un terremoto de 8,8 grados en la escala Richter seguido de tsunami. El desastre natural dejó más de 500 muertos y 1 millón de desplazados, y las pérdidas económicas ascendieron a US$30.000 millones, o casi 19% del PIB. Sin embargo, para la magnitud que tuvo el terremoto —el quinto mayor desde 1900—, esas pérdidas fueron leves comparadas con las que había sufrido Haití sólo seis semanas antes. La explicación radica en la buena gobernanza, el Estado de derecho, y la planificación de visión amplia. Chile tenía vigentes leyes que establecían estrictos códigos de construcción y que responsabilizaban a los dueños de los edificios por las pérdidas causadas por construcciones de mala calidad. Tenía una sólida red de personal de emergencia descentralizado que podía movilizarse sin recibir órdenes de la capital aislada. Y tenía una tradición de manejo macroeconómico saludable que le permitió aumentar su tasa de ahorro en 11 puntos porcentuales entre 1985 y 2012, frente al período 1960-1984, y le dio el “espacio fiscal” para reconstruir y recuperarse sin depender de ayuda extranjera. Chile es un país mucho más rico que Haití. Pero ha trabajado para lograrlo y para desarrollar esa capacidad de recuperación a lo largo de décadas.

Cuando nos enfrentamos al cambio climático, y es probable que huracanes, tormentas e incluso sequías se intensifiquen en Haití, la necesidad de tomar medidas no podría ser más urgente. Para los haitianos y para la comunidad internacional eso significa no sólo ayudar a diseñar e implementar mejores códigos de construcción; mejorar el sistema de advertencia temprana, y fortalecer el sistema de repuesta a las emergencias. Significa implementar estrategias de adaptación como reforestación y la construcción de murallas para contener las mareas. Significa apuntalar las instituciones políticas, para que los políticos deban responder cuando no protegen a poblaciones vulnerables. Y significa forjar una economía más fuerte, para que el país pueda contar con un respaldo cuando se produce un desastre natural en lugar de tener que depender de donantes tacaños e inconstantes.

En 2010, para los haitianos fue desesperante observar cómo cientos de agencias de gobiernos extranjeros y del sector no gubernamental brindaban asistencia de forma descoordinada y azarosa sin siquiera consultar a sus socios locales. Tras el Huracán Matthew, es hora de ayudar a desarrollar una mejor capacidad en Haití para que sus ciudadanos puedan ayudarse a sí mismos cuando llegue el próximo huracán o terremoto.

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El Autor

Eduardo Cavallo

Eduardo Cavallo

Eduardo Cavallo es actualmente economista investigador del Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Washington DC. Antes de reincorporarse al BID, Eduardo era vicepresidente y economista principal para América Latina de Goldman Sachs en Nueva York. Eduardo estuvo incorporado al BID como economista de investigación entre 2006 y 2010. Anteriormente, se desempeñó como investigador en el Centro para el Desarrollo Internacional (CID), investigador visitante en el Banco de la Reserva Federal de Atlanta y miembro del cuerpo docente del programa de verano de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy. En Argentina, fue cofundador de la Fundación Grupo Innova. Sus intereses de investigación se centran en los campos de las finanzas internacionales y de la macroeconomía, con énfasis en América Latina. Ha publicado en varias revistas académicas y es coeditor del libro del BID “Dealing with an International Credit Crunch: Policy Responses to Sudden Stops in Latin America” (Lidiar con una restricción del crédito a nivel internacional: políticas de respuesta a paradas súbitas en América Latina). Tiene un doctorado en Políticas Públicas, una maestría en Políticas Públicas de la Universidad de Harvard y una licenciatura en Economía de la Universidad de San Andrés (UdeSA), en Buenos Aires, Argentina.

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