Reformando la administración pública para ganar elecciones

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Durante décadas, los esfuerzos por hacer que la burocracia de la administración pública sea más profesional han incluido la movilización de coaliciones civiles, la presión por parte de asociaciones empresariales, y grandes inversiones por parte de organismos internacionales de desarrollo. Sin embargo, ha sido difícil lograr una reforma tal. Por el contrario, los criterios políticos y de afiliaciones a partidos, en lugar de los criterios meritocráticos, son los que priman para la contratación, ascenso y despido de los funcionarios públicos. Este llamado clientelismo en los cargos públicos continúa plagando burocracias gubernamentales desde Ciudad de México hasta Yakarta. Está asociado con corrupción, inestabilidad económica y consecuencias socioeconómicas incluso peores.

Algunos estudios sugieren que mejorar las condiciones de educación e ingreso, así como las oportunidades de empleo, lleva a que la población exija el cambio en las urnas. Pero, a pesar de mejores condiciones para los ciudadanos en muchas partes del mundo, el 64% de los países que no son miembros de la OCDE continúan priorizando las consideraciones políticas por encima del mérito a la hora de contratar a sus funcionarios públicos, esto de acuerdo con una encuesta mundial. Así mismo, como se documenta en un estudio del BID de 2014, muchas naciones latinoamericanas todavía tienen burocracias típicamente clientelistas.

Entonces, ¿qué puede generar la renovación necesaria? A fin de cuentas, puede que no sea la presión externa la que genere el cambio, sino un movimiento interno. Esto quiere decir que una reforma es más probable si la reelección de los políticos depende de ella, y por lo tanto les interesa personalmente hacer que ocurra.

Una reciente publicación del BID escrita por Christian Schuster, ilustra una situación en la que esto ocurre: Un presidente o primer ministro llega a su cargo sin control sobre la rama legislativa, y, como resultado de las leyes o constitución política del país, es el poder legislativo, en lugar del ejecutivo, el que controla la mayoría de poderes clientelistas. Este líder tiene un incentivo mayor para imponer exámenes a los funcionarios públicos y profesionalizar a la administración pública; pues no puede competir en las elecciones únicamente con base en el clientelismo debido a que la oposición controla una mayor parte de este. Una reforma le ofrece una salida. Priva a la oposición de gran parte de su capacidad de repartir cargos, realizar incrementos salariales o ascensos, y de usar empleos para ganar votos. Por lo tanto, los gobiernos tienen más incentivos para profesionalizar su administración pública cuando esto le genera más daño a sus competidores políticos. Esta estrategia tiene beneficios adicionales también: un presidente con una burocracia profesionalizada puede basar su campaña de reelección en un mejor desempeño de su gobierno y en los beneficios que esto le genera a los ciudadanos.

Tomemos el caso de Paraguay y República Dominicana. Ambas naciones tenían burocracias consideradas dentro de las menos meritocráticas de Latinoamérica de acuerdo con un estudio del BID de 2006. Ambos presidentes, Fernando Lugo (2008-2012) y Leonel Fernández (2004-2012) fueron elegidos, inicialmente, con poca representación en el congreso. Y ambos tenían la presión de mejorar sus administraciones públicas.

Pero la situación se desencadenó de manera muy diferente en cada país. Leonel Fernández tenía control sobre muy pocos escaños en el congreso cuando fue elegido para la presidencia. Sin embargo, bajo la constitución y legislación del país en ese momento, tenía el poder de aprobar o rechazar a cada uno de los funcionarios públicos de la rama ejecutiva, de ascenderlos, de subir sus salarios y –con una muy limitada interferencia de la rama legislativa – de incrementar el presupuesto y tamaño de la burocracia. Por lo tanto, el presidente dominicano monopolizaba el control del clientelismo y lo usaba para su beneficio electoral nombrando en cargos públicos a quienes habían votado por él o trabajado a favor de su campaña. Así que no es una sorpresa que una administración pública meritocrática no prosperara bajo el mandato de Fernández. Si bien en el papel se aprobó una nueva ley para los cargos públicos, el número de cargos en la administración pública que se ocuparon mediante exámenes competitivos y meritocráticos nunca superó los 475 al año. Todos los demás cargos se ocuparon mayormente con base en criterios de afiliación política, y el país pasó del puesto 42 al 23 en el Índice de Control de Corrupción del Banco Mundial (un numero mas alto es mejor).

Por el contrario, Fernando Lugo no solo no tenía aliados legislativos, sino que tampoco tenía control sobre gran parte de los cargos públicos, los ascensos, los salarios y los gastos de personal. Estos poderes, bajo la constitución y las leyes del país, se encontraban en su mayoría en el congreso. Por lo tanto, a diferencia de Fernández, Lugo tenía un fuerte incentivo para profesionalizar los cargos públicos. Era poco probable que ganara la reelección para su movimiento únicamente mediante clientelismo a cambio de apoyo electoral. Pero la profesionalización sí privaría en parte a los oponentes de Lugo de su capacidad de obtener apoyo electoral mediante el clientelismo, mientras que le permitiría a él conseguir el apoyo de los votantes con base en un mejor desempeño del gobierno y en la prestación de mejores servicios públicos. Por lo tanto, su presidencia se asoció con una multiplicación del reclutamiento por meritocracia. Desde 2008 a 2012, los cargos públicos asignados mediante exámenes competitivos pasó de siete al año, antes de la presidencia de Lugo, a más de 11.000, y llegaron a constituir casi una cuarta parte de las vacantes del sector público. Al mismo tiempo, Paraguay pasó del séptimo puesto al vigésimo quinto en el Índice de Control de Corrupción del Banco Mundial.

Para que no se crea que esta fue tan solo una casualidad, el presidente de los Estados Unidos, Theodore Roosevelt (1901-1909), también profesionalizó un sistema político abiertamente clientelista cuando el congreso cayó en las manos de un rival de su partido, en un momento en el que el congreso tenía importantes poderes de clientelismo gracias a la constitución y la tradición política del país.

Las reformas siempre serán procesos difíciles y graduales. Pero lo que muestran estos ejemplos es que es más probable que una reforma ocurran cuando le garantice a un presidente o primer ministro una ventaja electoral. Por supuesto que las aspiraciones personales pueden ser importantes también: Roosevelt, por ejemplo, se considera uno de los grandes reformistas de principios del siglo XX en Estados Unidos. Pero cuando las leyes e instituciones evitan que el líder de un sistema basado en clientelismo pueda usar ese sistema para su beneficio, ese líder tiene todas las razones para reformarlo. El control fragmentado de un mal gobierno puede incentivar reformas de buen gobierno.

Autor invitado: Christian Schuster es Profesor de Gestión Pública de la Universidad University College London y fue Investigador Visitante en el Departamento Investigativo del BID entre 2013-2014.

 

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