¿Qué lecciones ha aprendido América Latina y el Caribe en materia de políticas de clusters?

Mitote en las empresas

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El náhuatl es un idioma de origen azteca ampliamente utilizado desde al menos el siglo VII y que todavía se habla por casi dos millones de personas en México.  No es de sorprendernos entonces, que muchas de las expresiones en el lenguaje cotidiano contemporáneo  mexicano tengan influencia náhuatl.  Mitote es una palabra náhuatl, sinónimo de bulla o ruido que se explica como “el murmullo estruendoso propio de un mercado, en donde miles de personas hablan al mismo tiempo pero nadie está realmente escuchando.” Hoy queremos aprovechar esa palabra para analizar ¿por qué es importante resolver el mitote entre las pequeñas y medianas empresas de América Latina?

En una economía de mercado, las empresas constantemente interactúan en una diversidad de transacciones de mercado con otras empresas y organizaciones. Compran y venden bienes y servicios, así como también factores de producción en mercados donde los precios transmiten una información esencial. En el curso de sus negocios, forjan vínculos que pueden arrojar importantes beneficios para sí mismas, para otras empresas y para la economía, e incluso para el conjunto de la sociedad. Sin embargo, estas interacciones a menudo requieren de coordinación para generar un impacto positivo en general. Si la coordinación falla y las empresas no se comunican, estamos rodeados por el ruido del mercado, es decir, en un mitote, donde el desempeño de las empresas se ve afectado por asimetrías de información, externalidades negativas e ineficiencias.

En otras palabras, las fallas en la coordinación crean mitote y es esa la justificación de la existencia de programas destinados a fortalecer y mejorar la coordinación y los vínculos entre las empresas. De hecho las fallas de coordinación pueden ocurrir en todas las áreas de intervención de las políticas industriales, sin embargo, son especialmente graves en los casos de empresas en la misma zona geográfica. La aglomeración geográfica puede traer externalidades positivas como, por ejemplo, redes  más fuertes, potencializar sinergias, mayor conocimiento y difusión de innovación, las cuales, pueden verse limitadas precisamente si la coordinación falla. La paradoja es que las fallas de coordinación representan los principios rectores y la justificación de los programas de articulación productiva que aspiran a fortalecer y mejorar los vínculos entre las empresas.

Resolver las fallas de coordinación es uno de los objetivos clave de las políticas de los programas de desarrollo de clusters (PDC). América Latina ha experimentado con ellos desde la década de 1990. Aun cuando los PDC comenzaron en Europa,  se extendieron rápidamente por  América Latina en la década del 2000, enfocándose típicamente en áreas donde las empresas tenían actividades productivas especializadas.  Algunos de los primeros PDC en América Latina estaban destinados a reducir los costos de transacción de la colaboración entre empresas, promoviendo generalmente redes entre pequeñas y medianas empresas (PYME) del mismo sector para cooperar y alcanzar objetivos específicos: aumentar las economías de escala, adherirse a mercados de difícil acceso por altos costos de entrada, participar en procesos de innovación conjunta y generar estrategias para la industria en su grupo, sólo por mencionar algunos.

Posteriormente, los PDC también involucraron a organizaciones de investigación y tecnología, y una consideración explícita de las necesidades de desarrollo económico local. Usualmente el apoyo a estas actividades implica diferentes etapas: mapeo y  selección de clusters; identificar retos y necesidades de las intervenciones políticas en cada grupo con la participación de actores públicos y privados; implementación de acciones políticas específicas; evaluación de resultados del monitoreo y evaluación para mejorar el diseño y la ejecución del programa.

Estas intervenciones generaron formal e informalmente marcos institucionales que facilitaran la cooperación entre empresas, así como la colaboración entre empresas privadas y sector público, y entre agencias gubernamentales. Para inducir a una mayor acción colectiva entre las empresas privadas los PDC generalmente fortalecen a una asociación de empresarios locales o favorecen la creación de “asociaciones” a las que las empresas se puedan unir.

Los acuerdos institucionales has sido también útiles para hacer frente a problemas comunes como el “free-riding,” ya que, algunas veces, promover el cumplimiento de suscripción con cuota anual a alguna asociación formal de empresarios permite el acceso a servicios de manera “gratuita” o a un precio reducido. Con independencia de algunas dificultades y a la amplia variedad de experiencias, podemos encontrar ejemplos de promoción de coordinación empresarial como: La Agencia Regional de Desarrollo Productivo de Atacama en Chile, el cluster de turismo en Colonia, Uruguay y el cluster de cerámicas rojas en Tambaú, Brasil.

Finalmente, las evaluaciones recientes de los efectos de los PDC en Minas Gerais y Sao Paulo, Brasil han demostrado los significativos efectos positivos directos sobre el empleo ( + 20 % ) y las exportaciones (entre 50 y + 80 %) de las empresas del clúster que participan directamente en los programas , así como de aquellas empresas localizadas en el área de influencia de los grupos y, por lo tanto, indirectamente afectados.

En la medida en la que Latinoamérica continúe mejorando sus mecanismos de promoción de competitividad e innovación podremos encontrar más ejemplos de  trasformación del “mitote” a ritmo y armonía para un desarrollo sostenible.

Lecciones aprendidas de los PDC en América Latina

  • Los PDC se caracterizan por tener períodos de maduración más largos de lo que habitualmente creen los formuladores de políticas, dado que dependen de la confianza que debe establecerse entre los actores, la cual, requiere tiempo para construir.
  • Dada la heterogeneidad de su población objetivo, los PDC funcionan mejor cuando son flexibles y se adaptan a las necesidades locales.
  • Dado que los PDC tienden a implementarse cada vez más a nivel subnacional, los gobiernos centrales tienen que garantizar la consistencia y la regulación con el fin de evitar una “carrera cuesta abajo”, por la cual las regiones compiten con otras ofreciendo beneficios con alto costo fiscal o que distorsiona los mercados.
  • De acuerdo a varias evaluaciones, muchos PDC consiguieron crear las condiciones a nivel local para una creciente colaboración privado-privada, público-privada y público-pública, lo que no podría haber ocurrido espontáneamente.
  • La planificación estratégica participativa a nivel del cluster es muy útil para definir qué bienes públicos faltan y para crear consenso en torno a las intervenciones relacionadas con el PDC.
  • La captura y la búsqueda de rentas parecen ser más bajas de lo esperado debido a los mecanismos de control y equilibrio introducidos por la participación de varios actores en múltiples niveles.
  • Las evaluaciones de impacto rigurosas deberían convertirse en parte de una practica estándar para fomentar procesos necesarios y permanentes de experimentación y aprendizaje de las políticas.

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Mayor información:

¿Cómo repensar el desarrollo productivo?: Políticas e instituciones sólidas para la transformación económica

Evaluating the Impact of Cluster Development Programs

“The Impact Evaluation of Cluster Development Programs: Methods and Practices” (Maffioli, Pietrobelli y Stucchi, por publicarse).

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El Autor

Carlo Pietrobelli

Carlo Pietrobelli

Carlo Pietrobelli es especialista líder en la División de Competitividad e Innovación del BID y experto en políticas de desarrollo productivo, innovación y competitividad, así como en clústeres y cadenas de valor, áreas en las cuales su trabajo ha sido muy influyente. Su trabajo en el BID incluye asesoría en políticas públicas, diseño de operaciones, proyectos de desarrollo local y de pymes, evalulación de impacto, y apoyo a consejos de innovación y competitividad. Carlo posee un PhD en Economía (Universidad de Oxford) y es profesor de economía en la Universidad de Roma Tre, Italia (con licencia), donde dirigió un centro de investigación y una oficina de vinculación con el sector industrial. Ha publicado ampliamente en journals internacionales y sus últimos libros fueron editados por Harvard University Press, Edward Elgar y Routledge. Además de haber sido asesor para gobiernos en varios continentes, fue consultor de la Unión Europea, Banco Mundial, IFAD, UNIDO, UNCTAD, ECLAC, CAF y OECD.

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