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¿Quién quiere ser como el Asno de Buridán? Políticas de innovación y selectividad estratégica

La historia del Asno de Buridán nos cuenta acerca de un asno que no sabe elegir entre un montón de avena y un cubo de agua, y que a consecuencia de ello termina muriendo de inanición (o de sed). Muchas veces, tanto países como empresas se encuentran en una situación en la cual deben seleccionar una política o una inversión determinada, a costo de perder una oportunidad significativa, actual o potencial.

La especialización productiva de un país refleja las decisiones autónomas de las empresas, lo cual en conjunto con las dinámicas del mercado hacen posible la buena asignación de recursos en el sector productivo, pues los empresarios, en principio, saben cuáles actividades y cuáles sectores pueden ofrecer una mayor oportunidad de ganancias.

Sin embargo, ese mecanismo no siempre funciona y hay por lo menos dos instancias que lo demuestran. Primero, puede ser que los mercados en los cuales los emprendedores se mueven y toman sus decisiones no funcionen bien, la información no fluya y los precios no orienten adecuadamente al empresario. Por ejemplo, un monopolio en la provisión de un insumo clave como la energía o los fertilizantes, afectará la decisión de inversión en un sector que de otra forma podría ser competitivo. Eso impide aprovechar oportunidades existentes que podrían ser rentables.

En segundo lugar, es muy difícil tomar decisiones en un contexto tan dinámico y que va cambiando rápidamente, cuando el objetivo de un país es generar un proceso de transformación productiva que estimule el desarrollo económico: ¿Cuáles serán los sectores del futuro que ofrecerán las mejores oportunidades de desarrollo económico y social? ¿Cuáles serán las transformaciones estratégicas que generarán oportunidades valiosas para el futuro?

¿Natural o deliberadamente?

Hasta cierto punto la transformación productiva acontece “naturalmente” a medida que los países adaptan sus capacidades productivas a nuevas producciones. Pero en la práctica, la mayor parte de los países que han vivido un proceso exitoso de transformación productiva ha implementado políticas activas, estratégicas y deliberadas. El mercado tiene limitaciones que conducen a fallas en la explotación de las ventajas comparativas, que se pueden remediar con políticas “verticales”, o sea, sobre algunos sectores seleccionados.

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Piensen por el ejemplo en el caso del desarrollo de un nuevo destino turístico: sin un aeropuerto, no tendría sentido invertir en hoteles, pero si no hay hoteles no tiene sentido invertir en un aeropuerto. Además el desarrollo del sector turístico requerirá también la disponibilidad de camareros y de guías turísticos, de ingenieros y de choferes, de empresas para el alquiler de autos y de regulaciones orientadas al cuidado del ambiente.

Sin un actor que coordine y asegure que las múltiples inversiones tengan lugar y sean coherentes, es altamente probable que se llegue a lo que los economistas llaman enfáticamente “equilibrios múltiples”, que a menudo significa que nadie se atreve a invertir en el sector, a pesar de su potencial. Por el contrario, si se lograra coordinar las inversiones deseadas, los incentivos a la inversión de todos los empresarios interesados podrán generar el desarrollo del nuevo sector con beneficios para todos los participantes.

El surgir de un sector productivo nuevo en un país no solo depende de la iniciativa empresarial de pioneros que tomen el riesgo de explorar nuevas oportunidades. También depende del contexto en el cual las empresas estén actuando, de la disponibilidad de insumos esenciales que podrían no estar disponibles y fuera del alcance de inversión de la empresa individual, y de la coordinación de múltiples actores involucrados, como por ejemplo el sistema educativo y las universidades, los laboratorios, los centros de metrología y certificación, la logística de plataformas para la exportación y el comercio, y la regulación de mercados.

Las políticas selectivas tienen mucho sentido para estimular la transformación productiva. Sin embargo, es una ilusión pensar que puede darse una política industrial o de innovación que no discrimine entre sectores. Si la política subsidia la investigación, está implícitamente favoreciendo actividades de alta tecnología que necesitan la investigación. Un financiamiento público para construir una carretera o un puerto, al ser orientado a un determinado lugar, estará favoreciendo las actividades que más se desarrollan en esa zona. Cada caso tiene sus implicancias diferentes para diferentes sectores. La universidad forma ingenieros eléctricos o ingenieros químicos: no existe un ingeniero genérico. En otras palabras, cualquier medida de política industrial y de innovación implica algún grado de selectividad de sectores. Además, la disponibilidad limitada de capacidades institucionales y de recursos financieros para atender en simultáneo las demandas de todos los sectores impone selectividad en las políticas.

Condenados a elegir

¿Cómo pueden los programas de formación de capital humano avanzado asegurar su relevancia para el sector productivo? La promoción de la empresarialidad de base tecnológica, ¿deberá seleccionar el apoyo hacia un sector o ser general hacia toda la economía? Los programas de apoyo a la investigación, ¿deberán financiar la investigación solo en algunos sectores? Estos y muchos otros son los desafíos de políticas modernas de promoción de la innovación y la competitividad.

Los responsables de la política económica están de alguna forma “condenados a elegir”, como el asno de Buridán y como argumentan elocuentemente los economistas Hausmann y Rodrik. Pero, ¿cómo elegir? Ojalá con mayor racionalidad que el célebre asno. No obstante, el diablo siempre está en los detalles. Si la selección del sector en el cual invertir hoy es relativamente simple, lo que no es para nada simple es saber cuál será el sector del futuro, en el cual la empresa podrá tener éxito y en el cual el país podrá lograr una ventaja comparativa.

Entonces, ¿Cómo seleccionar los sectores para diseñar e implementar políticas selectivas? La experiencia reciente muestra que habrá que seguir dos criterios mínimos esenciales. Primero, analizar con detalles la estructura y la evolución de la economía y de los mercados internacionales. Y segundo, es necesario un dialogo público-privado estructurado y bien focalizado, donde se puedan integrar las visiones de empresas, gobierno y otros actores relevantes.

Algunos ejemplos de cómo se ha implementado este proceso son la selección de sectores para el programa de clústeres en Chile bajo el liderazgo del Consejo Nacional de Innovación y Competitividad, y los Fondos Sectoriales en Brasil, implementado por la Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP). Igualmente, la experiencia chilena de desarrollo de sectores nuevos como el de los salmones, a través de la actividad de la Fundación Chile desde los años ochenta, y el esfuerzo de la agencia de inversiones CINDE de Costa Rica por atraer servicios de esterilización al país, que abrió oportunidades en los segmentos más valiosos de la cadena de valor de los implementos médicos. Algunos de estos casos se pueden leer en detalle en la reciente publicación del BID: ¿Cómo repensar el desarrollo productivo?: Políticas e instituciones sólidas para la transformación económica.

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En el Dialogo Regional de Políticas de Ciencia Tecnología e Innovación organizado por la División de Competitividad e Innovación del BID el 28 y 29 de setiembre, representantes de todos los países de América Latina se reúnen para discutir estos temas y compartir sus experiencias sobre cómo las políticas pueden considerar la necesidad de selectividad y diseñar instrumentos específicos y útiles al desarrollo económico. Para ver las presentaciones realizadas y otros detalles click aquí.

 

Carlo Pietrobelli
Carlo Pietrobelli

Carlo Pietrobelli es especialista líder en la División de Competitividad e Innovación del BID y experto en políticas de desarrollo productivo, innovación y competitividad, así como en clústeres y cadenas de valor, áreas en las cuales su trabajo ha sido muy influyente. Su trabajo en el BID incluye asesoría en políticas públicas, diseño de operaciones, proyectos de desarrollo local y de pymes, evalulación de impacto, y apoyo a consejos de innovación y competitividad. Carlo posee un PhD en Economía (Universidad de Oxford) y es profesor de economía en la Universidad de Roma Tre, Italia (con licencia), donde dirigió un centro de investigación y una oficina de vinculación con el sector industrial. Ha publicado ampliamente en journals internacionales y sus últimos libros fueron editados por Harvard University Press, Edward Elgar y Routledge. Además de haber sido asesor para gobiernos en varios continentes, fue consultor de la Unión Europea, Banco Mundial, IFAD, UNIDO, UNCTAD, ECLAC, CAF y OECD.

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