Reforma constitucional: una caja de Pandora

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En marzo de 1990, unos 2 millones de colombianos emitieron un voto simbólico durante las elecciones, en demanda de una nueva constitución. La votación se realizó tras un año de violencia desgarradora debido a la guerrilla, los paramilitares y el narcotráfico. Tres candidatos presidenciales habían sido asesinados, y muchos sostenían que sólo una nueva constitución, que creara un gobierno más inclusivo, representativo y descentralizado, podría terminar con el caos.

El documento que surgió de una asamblea constitucional en 1991 consiguió mucho de lo que esperaban sus promotores. La Constitución colombiana de 1991 abrió la competencia política a nuevos partidos y movimientos; permitió la elección directa de alcaldes y gobernadores, y garantizó la representación política para grupos de indígenas y afro-colombianos. Aumentó ampliamente la cobertura en educación y salud, y les concedió más derechos a los ciudadanos. Surgió una sociedad más justa y representativa. Si bien la violencia continuó, la nueva constitución al menos ayudó a frenar la caída hacia el desorden y a establecer las bases para un futuro más pacífico.

Sin embargo, no todos los cambios contribuyeron al bienestar del país. El notorio aumento de los derechos garantizados interfirió con la toma de decisiones económicas. Lo mismo sucedió con la fragmentación de poder. Como se discutió en un extenso estudio del BID, esto impidió importantes reformas económicas. Retrasó el progreso del país hacia una mayor productividad y obstaculizó la lucha contra la pobreza y la desigualdad. Cuando Chile trabaja para cambiar su propia constitución antes de 2018, vale la pena tener en mente esas consecuencias imprevistas.

Consideremos los poderes presidenciales. Tradicionalmente Colombia tenía un presidente muy fuerte con la capacidad de controlar gran parte de la política fiscal. Pero la nueva constitución limitó marcadamente la capacidad del presidente de promulgar leyes económicas bajo poderes de emergencia. Además, colocó restricciones extra al transferir casi la mitad del gasto público a entidades subnacionales y establecer derechos económicos garantizados en áreas como los salarios del sector público, pensiones, y salud y educación. Como consecuencia, ciertos gastos públicos se volvieron permanentes. El sistema se volvió más rígido, y la libertad del presidente para realizar cambios necesarios se vio reducida.

En tanto, nuevos fenómenos políticos, positivos en algunos aspectos, conspiraron para dificultar aún más la formulación de políticas. Las estipulaciones constitucionales permitieron la financiación pública de cualquier partido con una representación electoral mínima, expandiendo la competencia electoral más allá de los dos partidos tradicionales. Pero también dificultaron el consenso. Dado que la financiación fue directo a los candidatos, más que a los partidos, también alentó la formación de facciones que socavaron la disciplina partidaria. Y con la elección directa de los gobernadores desapareció una forma tradicional de influencia presidencial.

Otros factores no relacionados con la constitución influyeron de forma simultánea para intensificar esta dispersión del poder. El factor más importante fue la diversificación de la economía, que se volvió menos dependiente de exportaciones tradicionales como el café. Esto tuvo consecuencias positivas para la economía, ya que expandió la cantidad de sectores en los que Colombia se volvió competitiva. Pero el fuerte aumento del número de grupos comerciales y económicos, y su nueva posibilidad de influenciar al gobierno (legisladores, gobernadores) hizo que aprobar reformas económicas (como leyes fiscales y laborales) fuera mucho más difícil que antes.

Si estos cambios interfirieron con el proceso de toma de decisiones, el surgimiento bajo la nueva constitución de un nuevo actor poderoso alimentó la tendencia. La nueva Corte Constitucional recibió la misión oficial de revisar leyes, decretos y declaraciones de estado de emergencia, y de recibir demandas de ciudadanos que sentían que sus derechos habían sido disminuidos. Eso convirtió a la Corte en un importante actor con poder de veto. De hecho, entre 1991 y 2006, la Corte decretó inconstitucionales leyes y decretos en 27% de sus sentencias, incluidas áreas clave de política económica, según un estudio del BID.

Entre 1960 y 1990, Colombia se destacó en la región como un país de administración macroeconómica estable y exitosa, con pequeños déficits fiscales y un crecimiento relativamente sólido. Luego de la constitución de 1991, el desempeño económico del país se deterioró para convertirse en promedio. Los déficits fiscales y la deuda pública crecieron, lo que dificultó que el gobierno pudiera responder a shocks externos. El crecimiento del PIB se volvió más lento. El desempleo y la informalidad laboral aumentaron, así como la desigualdad.

Se puede sostener que parte del peor desempeño tuvo poco que ver con la nueva constitución, que otros factores, incluidos los años de amargo conflicto armado, tuvieron un rol importante. Además, en algunas áreas económicas, la contribución de la constitución fue casi sin dudas positiva.

La creación de un Banco Central independiente, por ejemplo, trajo una dosis bienvenida de profesionalismo técnico, junto con estabilidad y flexibilidad, a las políticas monetaria y cambiaria. Las transferencias financieras a departamentos y municipalidades triplicaron el gasto público, con grandes aumentos en la cobertura de salud y educación, que beneficiaron a millones de colombianos.

Algunos logros sociales fueron enormes. La democracia se fortaleció. Se crearon nuevas protecciones para los ciudadanos. Un estado más inclusivo y que respondió mejor a las necesidades de regiones que habían sido relegadas ayudó a mejorar los indicadores sociales, unir el país y reducir la violencia.

Pero cuando Chile avanza hacia su propia reforma constitucional, vale la pena recordar bien el principio de que las reformas constitucionales y los cambios institucionales que las acompañan les dan forma a los incentivos de los actores políticos. Impulsar la representación, incrementando la inclusión, y otorgar derechos económicos representan un noble impulso que debería ser una meta, pero sólo con las protecciones adecuadas y un entendimiento del impacto sobre el proceso de formulación de políticas. Las buenas intenciones no alcanzan; el camino al infierno está lleno de ellas.

*Esta entrada es parte de una serie de artículos sobre #ReformaConstitucional, basados en un seminario sobre el tema organizado por el Departamento de Investigación del BID.

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The Author

Carlos Scartascini

Carlos Scartascini

Carlos Scartascini obtuvo su Doctorado y su Master en Economía en George Mason University (EE.UU.), y su Licenciatura en Economía en la Universidad Nacional del Sur (Argentina). En George Mason University recibió el premio "William Snavely Award for Outstanding Achievement in Graduate Studies in Economics". Actualmente, trabaja como Economista Principal en el Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo, donde se especializa en temas de fortalecimiento y modernización del Estado. En el Banco, ha liderado varios proyectos con implicancias de política, como el de evasión impositiva en municipalidades de Argentina (aquí un video resumen), de reforma impositiva en América Latina, de desarrollo de los marcos fiscales de mediano plazo y de presupuestación por resultados, de instituciones presupuestarias, y sobre los procesos de decisiones públicas en América Latina, entre otros.
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